从财政体制看政府权限的收与放——记录时代——第26期

从财政体制看政府权限的收与放

(湘资沅澧)

前  言

这是全球疫情持续蔓延传播的第三个春节前夕,这是乌克兰与俄罗斯边境一触即发的前夜,这是第24届冬奥会在北京如期举办的前奏,这也是诸多省市地区财政难以为继,降薪、减员、缩编的前幕。这是一个曾被万众期待的最好的黄金时代,却演变成经济低迷、发展停缓、债台高筑、舆论管制、极左极右等矛盾高度激化的时代。作为时代浪潮中的一员,作为在市场经济中成长的我们,似乎难以接受当前的现状,在呐喊中被压制,在压制下而躺平。但究其原因,这些对立挣扎与现行的“财政制度和政府权限收与放”密切相关。理解财政体制和政府权限的收与放的内涵和原理,对未来预期的研判具有非常重要的指导意义。

 

第一章:收放历程

我们一般将政府的财权和事权称为财政体制,而政府权限收放的主体是中央政府和地方政府。由于财政体制和政府权限收放的概念过于宽泛,且具体方式又因时而异,就连专业术语都十分抽象。为了更形象地理解其基本内涵,本文先将建国以来的财政体制和权限收放历程进行简要概述。

 

1.1 第一次收权(1949—1957)

中央政府第1次收权是新中国成立初期全面实施的,可以说任何一个政权的建立,如若无法进行中央集权,那么必定无法实现地区间的高度统一。例如辛亥革命袁世凯担任大总统曾感叹到:“地方各省没交一分钱税,我不向列强借债,怎么维持民国政府的运转?”也正因民国政府没有集权,地方政府的权限没有上收,导致地方出现独立的军权、财权、政权,进而变成军阀割据,谁也不服谁。新中国成立初期,其实也面临这些问题,如国民党军队仍未清剿到位,在西南山区盘踞,诸多社会资本设法逃离,引发社会动荡物价飞涨,再加上参加抗美援朝,更是让国民经济雪上加霜。

鉴于此,新中国采取了“一杆到底”的高度集权方式凝聚国力。在粮食调配上,除少量由地方征收,其他所有粮食的征收、支出、调度都由中央政府负责。在税收方面,除少量地方税外,所有关税、盐税、货物税、工商税由中央调度使用。在经营主体上,通过对农业、手工业、资本主义工商业的改造,全国经营主体三分之二为国营或集体性质,剩下的三分之一也都是公私合营的。在资源配置上,将中央直属企业从2800多扩增至9300多个,中央统一分配物资由227种增至532种。在财政收入划分上,先后采取了“统收统支”和“分类分成”,前者是由中央政府统一收钱,然后根据“计划”分给地方政府;后者是中央政府每年给地方政府核定一个目标预算,地方实际收入超过预算的,就要按比例与中央分成,分成比例一年一变,若地方收入收不抵支的部分,由中央政府补助。

总之,中央政府通过一系列集权手段,将全国大部分的人力、物力、财力牢牢掌握,地方政府只需等着下达的指标任务即可,没必要也没能力进行自主特色发展。因为各种行业都已被中央部委的直属企业所控制,这些直属企业只听中央政府的指令。这个阶段是新中国集权程度最高的阶段,但也是地方政府“躺平”最多的阶段。

 

1.2 第一次放权(1958—1962)

在新中国成立初期的高度集权下,国家迅速完成了一系列的国家计划,如“一五计划”,但是,对于地方政府而言,对于公社生产大队而言,吃大锅饭的“懒汉”却是越来越多。在统收统支、分类分成的财政体制背景下,地方政府哪怕完不成任务也有补贴,而努力创收,忙活一年超收部分还要被中央按比例划走,且超收的越多,下一年度任务目标和划分比例会大幅度提高。地方政府算来算去,还不如“躺平”。对于公社的“懒汉”也是一样,少做事照样有饭吃,像极了现如今某些基层不求“上进”的工作人员。对于中央政府而言,一个两个“躺平”的地方政府是可以运转的,但是8年集权下来,太多地方政府“看透了”,躺平的越来越多,已经影响到中央政府的实力。

为此,中央政府进行了第1次大规模放权,主要方法是:在行政管理方面,将已虚化的大行政区重新加强,成立了东北、华北、华南、华中、西北、西南7个协作区。这个做法简单来说就是将原来的扁平化管理增设管理层级,以降低中央政府的直接干预,另外对权限下放提供执行基础。在企业管理方面,将中央直属企业9300多个下放8100多个到地方政府,提高企业的自主权和管理权,并将指令性生产指标从12个减少至4个。在发展计划方面,将基础建设审批权下放,让地方政府自主进行基建投。将中央调配物资由532种减少至285种,为地方发展创造了资源调配的空间。将招工计划全面下放地方政府,即将“编制招录”的权限下放地方政府,让地方政府自主招兵买马、大干快上、多快好省。在财政收入上,全面提高地方政府的预算基数和支出权限,并且将原来的超收分成比例由“一年一变”改为“一定五年不变”。这意味着,多创收的钱将会有更多的留在地方上自主使用,极大地鼓舞了地方政府求发展的积极性。

这一系列的放权下,确实迅速提高了经济增长,但也带来了“浮夸风”和经济结构失调。因为地方上为了达到经济指标,开始“饿着肚子做假账”,将“十亩田的稻谷放在一亩田里计量”,还有将家里的铁锅送去炼土铁。甚至在三年灾害期间,灾害严重的省份通过向周围省份大规模调拨粮食支援,以便隐瞒省内的灾情。地方政府将这些真实信息层层隐瞒,与“年轻人越长大越变得报喜不报忧”是一个道理。这一切令我想到电影《周恩来》的情节:周恩来到农村视察了解三年灾害情况,一路上看到树木的皮和叶都被扒光了,来到生产队看到大家毫无血色,但大家都说这些年日子越来越好了。中午时分,生产队为周恩来杀了猪做了一碗红烧肉,还配了两个大土豆。周恩来问:“大家伙食都有这个好吗?”大队书记和其他村民都说:“是的,我们天天都吃红烧肉,都吃腻了......”但,唯独一个小女孩说:“我们天天吃的是树叶和土......”这其实也反映了放权不可避免的副作用,这和改革开放后放权出现了黑社会性质的组织、地方性保护主义是一个道理。

 

2.1 第2次收权(1961—1966)

第一次放权让中国陷入了混乱至暗的时期,经济结构严重失衡,在那个阶段,重工业增长230%,轻工业增长47%,唯独以食为天的农业还下降了23%。在一个人口大国,国际上被孤立封锁的农业国家,有不计其数的百姓饿死在那个饥荒年代。为了扭转困局,中央政府全面集中和上收之前的权限,主要做法如下:

在计划决策方面,中央直接管理计划指标占经济活动大部分,如中央直接管70%的农业指标,60%工业指标,70%的商业指标。换言之,中央政府将经济发展的权限和方向牢牢掌握,不至于中央政府连自己家底是多少都不清楚,并且极大地限制地方政府的独立性。在基建物资方面,全面上收基建审批权,规定只有小型项目由省级审批,且要向国家计委(现发改委)备案,并要求任何部门和地区都不许在计划外安排项目。物资分配专门设国家物资管理局,实现人、财、物的三“垂直”管理。国家统一调配物资从285种增加到592种,且将物价管理权和商品购销权上收到中央政府。在劳动管理方面,对于劳动计划、工资权限、招工指标也由中央政府管理。只要没有国家安排的,原来的职工工资全部冻结。换言之,中央政府上收了“编制招录”的权限,并变相进行“裁员”。在财政方面,上收地方政府的财权和财力,中央和地方实行“总额分成”(拿干股),分成比例由原来的“一定五年不变”改为“一年一变”。也就是说,地方政府今年收入增长越快,下一年上交中央政府的收入将会越多,这对抑制地方政府的创收积极性是立竿见影的。

这一系列收权和集权,迅速结束了“大跃进”的混乱局面,但似乎又走进了“一放就乱,一收就死”的历史周期律,地方政府又开始“躺平”了,反正奋斗好像也没什么用。

 

2.2 第2次放权(1966-1978)

经历了“一放就乱,一收就死”的曲折历程,此时党内对于如何发展经济出现了不同的“阵营”,其中对于另一个阵营,有一个专属名词叫“走资派”。思想的不统一,特别是中央层次的意识形态对立,是极不利于国家的长治久安。为了夺回中央各部门“资本主义当权派”的权力,中央政府开始精简合并中央机构,将90个中央部委合并成27个,并在此基础上开展了一系列放权运动,主要方法如下:

在企业管理方面,将中央部属企业10533个减少至1600多个,其他原中央直属企业全部下放至地方。似乎每次放权,都率先将企业管理权限下放。在基建方面,扩大了地方投资管理权限,按照国家规定的建设任务,地方负责包干建设,在基建投资金额分配上,中央掌握40%,地方掌握30%,中央和地方共同掌握30%。这一举措极大地激发了地方政府基础建设的热情,现如今许多水利工程均是那个年代修建的,如衡阳的欧阳海灌区,湘潭的韶山灌区,庐山的山顶水电站,都是那个年代建成的。这一成绩,也在最新版的《中国共产党简史》中得到充分肯定。在物资调配方面,将中央调配的579种减为217种,同时下放企业的物资分配和供应权限。在财政收入方面,主要采取了“包干收入”的方式来划分中央和地方的收入,即超过的“包干收入”的部分全部留地方,如果地方“收不抵支”,中央也不补贴。这和家庭责任承包制的原理是一样的,这也是后来改革开放后推行的“财政包干制”的雏形。但由于此划分方式,对中央收入不利,等地方政府收入壮大后又先后改为“固定分成”、“总额分成”,以扩大中央政府收入。

这一次放权在文革的背景下,实现了意识形态的高度统一,也又一次刺激了地方发展经济的热情,各种“机关工厂”、“家属工厂”,也是这个时代的特殊产物。但放权随之而来的是,又重演了上一次放权的覆辙,追求高指标和地方竞赛,导致经济结构失调,地方保护主义盛行,地方小企业在地方政府的庇佑下规模迅速扩大,但效益十分不经济,各地重复建设十分严重。


3.1 第3次放权(1980—1993)

在经历了“一收就死,一放就乱”的计划经济历史周期律的阴霾后,全国上下对生产力有了正确认识,加上国际关系的改善,从下至上都达成了一个共识,即当前的生产力不足以“支撑吃大锅饭,走人民公社”的路线。因此,放权的诉求呼之欲出,从“小岗村”到“经济特区”,改革开放全面推行,第3次放权全面铺开,主要做法如下:

在国有企业方面,中央政府逐步放弃了通过中央部委直接管理,推行企业承包制,扩大企业的自主权和管理权限。在税收体制方面,实行“利改税”改革,由之前的上交企业利润改为直接纳税,并且企业的流转税(产品税和增值税)按照属地征收。由于产品税和增值税的特点,不论企业是否盈利,只要开工生产,只要有销售收入,就要征税。这让国有企业与地方政府形成“统一战线”和利益集团。并且对乡镇企业实行一系列的税收减免,因此各地政府都想尽办法帮助辖区内的企业筹集资金扩大生产。在财政收入方面,主要采取“包干制”,根据不同地区采取不同的包干方法,但总的原则是尽量照顾地方政府发展的积极性,以达到地方经济的持续发展。另外,乡镇企业的利润还可由地方自主使用,进而造就了80年代的乡镇企业的繁荣发展。在电视剧《大江大河》里的小雷家登峰电线厂就是再现那个年代乡镇企业的“村村冒烟,户户上班”的繁荣景象。

通过以上放权手段,中国大地上再一次重现活力,经济增长迅猛,所谓“遍地都是机会”,“遍地都是金钱”。但这些前提和基础便是政策的宽松和舆论的包容。但随之而来的是,地方政府在“包干制”的制度下,“私房钱”越来越多,而中央政府的口袋一年更比一年空,甚至出现中央政府向地方政府“借债”的窘境。并且,一些税收大省有了较为独立的财权,在意识形态上,也越来越“不理睬”中央政府。

 

3.2 第3次收权(1994—至今)

在经历十余年的放权,地方政府已经形成了“诸侯经济”的态势。要知道在包干制下,经济增长越快,能留在地方的收入也越多,地方又将其投入到地方经济建设。而经济不好的地区却要等着中央的补助。随着时间推移,地区间的发展平衡愈加失衡。例如西部地区、革命老区常年需要中央政府补助才能维持基本运转,而另一些富可敌国的广东、江苏等省份的经济增长上交占比逐年减少。中国的历史无数次证明,倘若中央政府对地方政府控制不足,所形成的“诸侯、分封”格局是极不利于国家的长治久安。正如毛主席曾说:“手里没把米,叫鸡都 不来。”为扭转局面,中央政府开始进行第3次收权,收权过程的阻力可想而知,地方政府就上划收入不断和中央政府讨价还价,但受制于中央政府对人事、军事、意识形态等方面全面控制的压力,第3次收权才得以顺利开展,其主要做法如下:

在税制改革上,先是划分税种,按税种划分中央和地方政府的收入。中央将增值税(75%)、消费税、关税、中央企业所得税等大部分税源直接划走。地方政府只享有营业税、地方企业所得税等小规模的税种。在税源划分上,中央政府便占尽优势。在机构改革上,分设了中央、地方两套税务机构,实行分别征税,将税务系统从地方独立出来,国税局由国家税务总局垂直管理,确保了国税系统的绝对“忠诚”,进而保障中央财政收入随地方收入增长而增长,且增长占比随地方收入增长而增长。在收入分配上,实行税收返还和转移支付制度,以保证税收大省的积极性和解决区域间发展不平衡问题。简而言之,对于税收大省,在完成目标任务后,按1:0.3(中央:地方)的比例进行税收返还,只要税收增量越多,返还的税收就越多。对于目标完不成的中西部地区,中央政府予以补助,以解决实际困难,实现地区均等化目标。

本次收权的方式主要集中在财税体制政策的调整上,既照顾了税收大省的既得利益,也实现了中央政府的“财源广进”,以至于中央政府有能力通过转移支付实现地区平衡。但随着时间推移,以及地方政府“照瓢画壶”,也和下级政府进行划分税种、调整事权。总的来说,对于收入不好的中西部地区,就是越是基层越没有财政权,而相应的工作任务却层层下压,事权越来越重,出现了“财权层层上收,事权层层下交”的状态,加之上下级的层层加码,令一些收入不足的基层,大部分时间都在四处借钱来抵充税收任务,工作人员的工资难以保障,公共职能日趋弱化。对于收入较大的东部地区,恰恰与中西部的情况相反,越是基层其活钱越多,且集体经济也十分壮大。本次收权从整体上看,未出现之前“一收就死”的局面,并且维持至今也没有进行大的改动,可以说基本达到了预期目标,但中部地区在本轮放权中显然是被牺牲、被平衡的那一部分。从税收返还上来看,先天性不足,后天努力也无法赶上东部地区,从转移支付上看,中部地区历年来是最低的,因为这类的专项资金的申请是不仅是看实际需要,而是需要“门路”、需要“关系”,和地方主要官员的背景密切相关,而中部地区的主要官员与西部地区的“封疆大吏、政治局委员预备队”相比,便不言而喻。

 

第二章:当前形势

近几年来,我们见证了举国上下基础设施的日新月异,从高速公路“市市通”,到高铁网络的“八纵八横”;再到全国闻令而动的精准脱贫攻坚战,将大量资金、人员投入到消灭贫困的“战场”上;最后到众志成城的全民抗疫阻击战,数以亿计的免费疫苗、无法估算的免费治疗,都无不体现中央政府的强大实力。但与此同时,我们也看到了地区间的发展不平衡愈发割裂,一边是东部地区广东、江苏2020的生产总值凭一省之力已在全球国家排行榜中分别位列第七、第八,仅次于美国、中国、日本、德国、英国、印度、法国、意大利、加拿大、韩国。且基础设施、公共服务令人赞叹,公务人员年收入数十万元,整个地区像一台抽水机,将无数的中西部地区的年轻人牢牢吸入。而另一边中部地区公共设施老旧,公共服务满足不了需求,辖区人口净流出日益增多......

由于税制的影响,地方政府特别是基础薄弱的基层政府是无心发展工业的,工业主要上缴增值税,大部分是归中央政府所有,按照分配比例,100元的增值税,中央“不干活”就抽走了75元,地方政府辛辛苦苦“腾土地”、出台支持举措、协调周边关系,才培育出的制造业、加工等工业产业,最后在100元的税款中只得到25元。尽管2016年全面推行“营改增”,增值税税款中央和地方五五分成,但这分来的50元也是“预算内”收入,是“死钱”。用《大明王朝》严世蕃的话说:“这进了国库的银子,再拨出来可不容易!”意思是,这些钱进了国库,就没办法自主使用,工部就很难申请到为皇帝修道观的资金。如若地方上的税收能够超任务完成,超收部分根据留成比例,还可以留一部分,倘若地方税收离超收任务十分遥远,那么折腾半天赚来的“死钱”,远没有“预算外”收入的“活钱”性价比高。

目前,地方政府“预算外”收入占比最大的便是土地出让(卖地)收入,2020年地方政府卖地收入占财政总收入84%,达历史之最。且城市经济越好,地价越贵。例如湖南省土地收入3195亿元,含中央转移支付的一般性财政收入6126亿元,占比52%。为了做大“活钱”收入,地方政府就需要进行专业化的征地、拆迁,规划包装后进行拍卖。拍卖得到的土地资本金并不会直接投入到城市基础建设中去,而是注入地方政府的平台公司,如城市投资开发公司、城市交通投资公司、城市水务公司、城市老旧城区改造公司、城市地产集团等等。这些平台公司利用土地出让的资本金,并依托地方政府的信誉向银行进行融资“加杠杆”(可用资金翻数倍),将融来的资金进行城市配套建设,进而再扩大征地范围、再扩大城区规划范围、再出让国有土地。实现“土地收入—银行贷款—城市建设—征地出让—土地收入—......”的正向循环。

在土地收入日渐攀升,城市也不断向外围扩张囤地,并以土地大规模举债。城市房价因乡村空心化和教育医疗等公共服务集中化而疯狂上涨,特别是2014—2018年更是全民炒房。在建城运动的大拆大建中,不仅孕育了如电影《战狼2》片头征地强拆施暴的黑社会性质的组织也创造了一个又一个“拆迁大户”,社会的风向标从此“以房看齐”。与此同时,地方政府因土地金融加杠杆的隐形债务,一旦房产无人接盘,其资金链立即断裂;另外高昂的房价已严重影响居民的幸福感。

可见,地方政府在第3次收权过程中“夹缝求生”,创造性地开辟了一条新的发展道路,即土地财政。中央政府也20多年来也没过多干预,毕竟这种经营城市的发展策略,在人口红利下理论上是可持续的,因而一直放任其发展壮大。但在近几年,中央政府在陆续收紧权限,首先是在2017年十九大要求地方政府化解债务风险,国家发改委叫停了“宽大马路”等形象工程,且上收了基建审批权限。然后2018年,将原来分设的国家税务局、地方税务局进行合并,进一步提高中央政府对税源的控制与分配。紧接着2021年1月,将水土保持费、地方水库移民扶持基金、排污出让权出让金、防空地下室易地建设费从原地方职能部门征收划转至税务部门征收。最后到2022年1月,将地方政府的土地财政的主要来源——土地出让金由国土部门征收划转至税务部门征收。将原来的“活钱”变为“受监管的死钱”,未来可能成为统一调配的“公款”。

 

第三章:未来设想

在第三轮放权和收权过程中,是我国经济迅速发展的黄金时代,但与此同时产生了地区发展不均、乡村空心化、地方政府债务高等诸多问题。摆在国家面前的是“效率”或“公平”的抉择。四十多年前,国家为了发展经济,选择了效率优先,希望未来先富带后富。现如今,经济的发展成就了富可敌国的广东、江苏,也成就了时代中的马云、直播界的薇娅、教培界的俞敏洪。同时也造就了物欲横流的时代风向,让无数追梦的屠龙少年成为忘记初心的恶龙,让天下没有难做的生意变成996是福报......这些“佼佼者”自然是忘记了“先富带后富”的承诺,但中央政府没有忘记。在这次“效率”与“公平”的抉择中,毅然选择公平优先。我就本人工作实际,结合当前形势,对未来作出如下设想:

一是中央政府将进一步加大广东、江苏等经济发达地区的收入上解比例,对于预算外收入进行严格控制,降低辖区内公务人员奖金的额度。

二是加大对国家战略安全(环保、粮食、水资源)作出牺牲的地区(如河南、青海)的转移支付力度。

三是将整合中部地区人口净流出的县乡行政机构,精简人员、多退少进。全面提高中部地区公务人员的基本工资和基本福利。

四是地方政府土地出让金划转税务部门征收后,用途将受到严格监管,并将其划归于税收返还的部分,地方政府将逐步放弃土地财政的收入,会将更多的精力投入其他预算外收入。

五是公办幼儿园、中小学会成为绝对的主体,居民教育成本会大幅度下降;医药集采将大范围覆盖医药行业,居民医疗成本将大幅度降低;国家会释放大量的养老工作岗位,解决养老之困;保障性住房质量会提高,覆盖面会更广,国家资本主导大城市的房屋租赁。

六是公共基础设施建设行业的建设由“项目等钱”变为“钱等项目”,政府拖欠工程款现象将会大量减少。

七是经济发展会放缓,地方政府及工作人员躺平现象会逐渐增加,中央政府财力将逐步减少,民间活力下降、舆论管控愈加严格。

八是在未来某个发展阶段“求新求变”的呼声会兴起,“解放思想”的呼声越来越大。中央政府又会面临效率和公平的抉择,那一刻,中央政府又回面临效率与公平的抉择,那一刻,中央政府一定会选择效率......



参考文献:

1、《若干重大决策与事件的回顾》薄一波

2、《中华人民共和国经济史(1949-1966)》赵德馨

3、《当代中国的经济管理》 朱镕基

4、《中国财政统计(1950-1991)》 科学出版社

5、《数字中国三十年》 2008年版



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    记录时代 2021.08.31 4 454

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